推进从“管企业”向“管资本”转变，是新一轮国资国企改革的“牛鼻子”，也是实现“十五五”国资监管现代化的核心任务。其本质是重新定义政府与市场的关系、监管机构与市场主体的边界——从直接管理企业经营的具体事务，转向关注国有资本的布局、运作、回报和安全。

结合前序对改革方向的探讨，国有企业从“管企业”向“管资本”转变的路径，可概括为“四维重构”的系统工程：

一、重塑监管理念：从“婆婆”到“股东”

核心是解决监管机构“既当裁判员又当运动员”的角色错位问题。

1.准确定位出资人职责

• 行动要点：国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责。专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。法无授权，任何政府部门和机构不得干预企业正常生产经营活动。

• 对应病症：针对监管越位、行政化干预。

2.建立权力和责任清单

• 行动要点：按照职权法定、规范行权的要求，制定出资人监管的权力和责任清单。清单以内的事项，严格依法履职；清单以外的事项，由企业依法自主决策。清单向社会公开，接受监督。

• 对应病症：针对权力边界不清、自由裁量权过大。

3.强化股东意识

• 行动要点：监管机构要像“股东”一样思考问题，关注资本回报和长期价值，而不是干预企业日常经营。通过公司法人治理结构依法行使股东权利，而不是通过行政命令直接指挥。

• 对应病症：针对角色错位、政企不分。

二、重构监管重点：从“管人管事管资产”到“管资本”

核心是解决监管内容过细、过宽的问题，聚焦资本布局、回报和安全。

1.管好资本布局

• 行动要点：重点管好国有资本投向哪里、投多少、怎么投。加强战略规划引领，制定国有资本布局结构整体规划，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

• 对应病症：针对布局分散、方向模糊。

2.管好资本运作

• 行动要点：规范国有资本运作，加强产权管理，强化产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。改组组建国有资本投资、运营公司，作为市场化运作的专业平台，依法开展资本运作。

• 对应病症：针对运作不规范、流动性差。

3.管好资本回报

• 行动要点：建立健全国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例。改进考核体系和办法，以经济增加值（EVA）为主，综合考核资本运营质量、效率和收益，推动实现国有资产保值增值。

• 对应病症：针对回报意识淡薄、价值创造能力弱。

4.管好资本安全

• 行动要点：强化国有资产监督，防止国有资产流失。加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督。建立健全国有企业违规经营投资责任追究制度，实行重大决策终身问责。

• 对应病症：针对监管缺位、流失风险高。

三、再造监管方式：从“行政化”到“市场化、法治化”

核心是解决监管手段单一、方式落后的问题，更多运用市场化、法治化手段。

1.通过公司治理行权履职

• 行动要点：注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。通过“一企一策”制定公司章程，规范董事会运作，严格选派和管理股东代表、董事、监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。

• 对应病症：针对行政命令替代公司治理。

2.实施分类监管

• 行动要点：针对商业一类、商业二类、公益类企业的不同功能定位，实施差异化监管。在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。

• 对应病症：针对监管“一刀切”、缺乏针对性。

3.推进阳光监管

• 行动要点：依法推进国有资产监管信息公开，主动接受社会监督。设立统一的信息公开网络平台，依法依规披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值情况、国有资产监管制度和监督检查情况。

• 对应病症：针对信息不透明、社会监督缺位。

4.优化监管流程

• 行动要点：按照程序简化、管理精细、时限明确的原则，深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，科学设置内设机构和岗位职责权限，确保权力运行协调顺畅。

• 对应病症：针对流程繁琐、效率低下。

四、重构监管主体：从“直接监管”到“授权经营”

核心是解决监管机构与国有企业之间权责不清的问题，通过授权经营激发企业活力。

1.改组组建国有资本投资、运营公司

• 行动要点：主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建国有资本投资、运营公司。投资公司以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，运营公司以提升资本运营效率、提高资本回报为主要目标。

• 对应病症：针对资本运作平台缺失、市场化程度低。

2.开展授权经营试点

• 行动要点：国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实其董事会职权。将投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权给符合条件的国有资本投资、运营公司行使。

• 对应病症：针对授权不足、活力受限。

3.厘清两层关系

• 行动要点：明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的关系——监管机构依法履行出资人职责，投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。明确国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系——依据公司法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。

• 对应病症：针对权责不清、关系不顺。

总结：构建“管资本”为主的新型国资监管体制

从“管企业”向“管资本”转变，就是要构建一套 “理念重塑、重点重构、方式再造、主体重构” 的新型国资监管体制：

最终目标是实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，让监管机构成为专业化的“积极股东”，让国有企业成为真正的独立市场主体。通过这样的转变，国有资本将更具流动性、配置效率更高，国有企业将更具活力、竞争力更强，为“十五五”高质量发展提供坚实的体制保障。