摘 要

事业单位下属企业国有资产监管，是中国国有资产管理体制中一个长期处于模糊地带的特殊领域。本文从制度史视角出发，系统梳理事业单位下属企业国资监管从"三产"时代到集中统一监管的演进脉络，分析其制度逻辑的内在张力与完善方向。研究发现，这一领域的监管制度始终在事业单位的事业属性与企业资产的经营属性之间寻求平衡，在财政部门与国资监管机构之间推动协同，在"管资产"与"管资本"之间不断优化。2021年《行政事业性国有资产管理条例》的出台标志着制度层级的跃升，为完善监管体系奠定了更加坚实的法律基础。事业单位下属企业国资监管的持续完善，需要进一步理顺制度背后的管理体制与运行机制。

关键词 

事业单位；下属企业；国有资产监管；制度演进；集中统一监管

01 制度萌芽：从"三产"兴起到"两个部令"出台

事业单位兴办企业的历史，与中国改革开放的进程几乎同步。上世纪九十年代初，在"大办三产"的政策导向下，行政事业单位纷纷利用闲置资产和人力资源兴办经济实体。这些企业形态多样，既有事业单位全资设立的国有独资企业，也有以事业单位名义注册、实际由个人出资经营的所谓"红帽子"企业。从工商登记看，它们是事业单位投资的"三产"；从实际运作看，法定代表人由事业单位负责人兼任，经营活动却已完全市场化。这种名实分离的状态，客观上需要在制度建设层面逐步加以规范和完善。

1990年《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》首次将行政事业单位"创收"活动中的国有资产管理问题纳入国家视野，要求对"国营企业办集体企业、行政事业单位搞创收等经济活动中的国有资产管理状况"进行检查。这一文件可视为事业单位下属企业国资监管的制度起点。此后十余年间，相关规制逐步从零散的政策文件向系统性的制度建构演进。事业单位下属企业的国有资产，需要逐步纳入统一的国有资产监管体系，实现制度覆盖的完整性。

2006年是这一领域制度建设的转折之年。财政部同年出台《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，即业界所称的"两个部令"。"两个部令"明确了行政事业单位国有资产管理体制和各部门管理职责，构建了从资产配置、使用到处置全过程的监管体系。根据"两个部令"，我国确立了"国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用"的管理体制，以及"财政部门—主管部门—行政事业单位"的国有资产管理模式。同时，"两个部令"对事业单位对外投资所形成的企业国有资产确立了原则框架，为后续制度的深化完善奠定了基础。

02 制度奠基：产权登记与专项办法的密集出台

如果说"两个部令"搭建了制度框架，那么2010年前后则是制度填充的关键时期。2010年，财政部连续下发两个重要通知：《关于进一步规范和加强中央级事业单位国有资产管理有关问题的通知》要求各部门从制度建设、资产配置、资产使用和资产处置等方面加强管理；《关于中央行政事业单位所属企业国有资产监管工作有关事项的通知》则明确划分了监管职责——中央行政单位出资的所属企业由行政政法司负责，中央事业单位出资的所属企业和中央级文化企业由教科文司负责。这是首次在部委内部司局层面明确事业单位下属企业国资监管的责任归属，为监管工作落地落实提供了组织保障。

2012年是制度建设的高峰之年。财政部于同年8月颁布《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》，自9月5日起施行。该办法的出台标志着事业单位所办企业国有资产管理从原则性规定走向操作性制度。产权登记是国有资产管理的基础性工作，有效解决了"家底不清"这一长期困扰监管的难题。同年，浙江省率先出台《浙江省省级事业单位出资企业国有资产管理暂行办法》（浙财资产〔2012〕39号），开启了地方层面专项立法的先河。

这一阶段的制度建设体现了鲜明的体系化特征。长期以来，事业单位下属企业的国有资产亟需建立清晰的产权登记制度、规范的收益管理制度和有效的绩效评价体系。调研显示，部分企业长期不向投资者分配利润，既与事业单位下属企业改制尚未到位、企业经营者薪酬与经济效益挂钩机制尚不完善等客观因素有关，也反映出制度建设需要进一步深化。制度供给与监管实践之间的差距，通过这一阶段的密集立法得到了显著缩小。

03 制度深化：集中统一监管与管资本转型

2015年是这一领域制度建设的重要分水岭。中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，首次提出"以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管"，要求"稳步将党政机关、事业单位所办企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系"。这一表述的深层意义在于：事业单位下属企业的国有资产，不再被视为行政事业性国有资产的附属物，而被正式纳入经营性国有资产的监管视野。这一判断的转变，为后续制度设计明确了方向。

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点的实施意见》，就推进集中统一监管改革作出重要部署。此后，各地陆续出台实施方案。浙江省于2022年6月经省政府批准，对省级党政机关和事业单位所属企业实行三种统一监管模式：国资委统一监管、财政统一监管和部门统一监管。三种模式并存，体现了在推进集中统一监管过程中，各地结合实际情况进行的积极探索与差异化安排。

2021年《行政事业性国有资产管理条例》以国务院令形式颁布，将"两个部令"的部门规章层级提升至行政法规。条例确立了"政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配"的管理体制，为完善行政事业性国有资产管理提供了更高层级的法律依据。条例同时对下属企业的规制提出了明确要求，为专项办法的制定提供了上位法支撑。2023年，财政部印发《中央党政机关和事业单位所属企业国有资本产权登记管理暂行办法》（财资〔2023〕90号），进一步规范了中央层面所属企业的产权登记工作。

这一阶段的制度演进呈现出两条并行线索：一条是"集中统一"的改革导向，持续推进分散于各部门的事业单位下属企业纳入统一监管框架；另一条是"管资本"的监管理念转型，从管资产、管企业向管资本、管股权逐步深化。两条线索在方向上高度一致，共同推动监管体制不断完善。如何在集中监管与激发企业活力之间实现有机统一，始终是制度设计持续推进的方向。

04 制度转型：地方立法创新与持续完善

2024年至2026年，地方层面迎来了新一轮制度修订潮。浙江省于2024年12月印发《浙江省省级事业单位出资企业国有资产管理办法》（浙财资产〔2024〕65号），取代2012年的旧办法。温州市于2026年1月出台新办法，取代2015年的暂行办法。这些地方立法呈现出几个值得关注的新趋势。

其一，管理体制更加明晰。新办法普遍确立了"财政部门综合监管、主管部门统一监管、事业单位具体管理、企业依法自主经营"的四层管理体制。这一体制有助于在多个监管主体之间明确权责边界，形成监管合力。

其二，法人治理结构受到空前重视。温州市办法将"完善企业法人治理体系"列为此次修订的重点新增内容。新办法明确要求坚持党的领导、坚持依法治企、理顺出资人职责机构与股东会、董事会、经理层的职责关系。这反映出制度设计者已经认识到，完善内部治理机制是事业单位下属企业规范运行的关键环节。

其三，管控力度持续优化。新办法普遍要求"严格控制事业单位出资企业的数量和层级"，出资企业及其各级子企业按出资关系原则上缩减至三级以内，相同业务板块的企业原则上只保留一家，竞争类企业原则上不再新设。这一规定的政策意图清晰——压缩规模、减少层级、控制风险，推动事业单位下属企业实现更加集约高效的发展。

与此同时，地方立法的创新也反映出一些需要持续推进完善的问题。全国人大常委会的执法检查报告指出，部分单位对所办企业承担国资监管职责，但出资人职责的落实仍需进一步明确。监管职责与出资人职责的有机统一，是这一领域需要持续推进完善的制度课题。此外，部门与下属企业之间的职责边界、人员管理、资产占用、费用分摊、利益输送防范等，都需要在制度建设层面持续加以规范。制度文本的不断完善，正在推动制度执行效能持续提升。

05 结语：制度演进的内在逻辑与持续完善方向

回顾事业单位下属企业国资监管三十余年的制度演进，可以辨识出几条清晰的脉络：

第一，制度建设在改革发展实践中逐步完善。 从"三产"兴起到"两个部令"，从产权登记到集中统一监管，制度建设始终与改革发展实践紧密互动，在实践中不断发现问题、总结经验、完善制度，推动监管体系从无到有、从粗放到精细的持续跃升。

第二，监管协同机制逐步健全。 事业单位下属企业的国有资产监管，涉及财政部门与国资监管机构之间的协同配合。经过多年的制度探索和实践磨合，监管权责配置日趋合理，协同监管机制不断完善，为推动形成更加科学有效的监管格局奠定了基础。

第三，事业单位改革深化为下属企业监管提供根本支撑。 事业单位既是公益性的公共服务机构，又是其下属企业的出资人。这一双重身份的特殊性，决定了事业单位改革的深入推进将为下属企业监管提供更加清晰的制度前提。随着事业单位分类改革的持续深化，下属企业的功能定位和监管模式也将更加清晰。

当前，国有资产监管体制改革仍在深入推进。随着《行政事业性国有资产管理条例》的贯彻实施、集中统一监管改革的持续推进，以及事业单位改革的不断深化，事业单位下属企业国资监管的制度体系将持续完善，为促进国有资产保值增值、防范国有资产流失提供更加坚实的制度保障。

（来源：本文转自【国资智库】公众号，作者：上海国资院高级研究员 方宁；版权归原作者所有，如有不妥请联系我们删除。）