一、背景与适用范围

2025年末，全国土地出让收入由2021年峰值8.7万亿降至约4.15万亿，地方政府债务余额约54.82万亿，城投平台有息债务约7.5万亿。存量资产盘活已成为县级财政运转的核心抓手。

国办发〔2022〕19号《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》确立了政策框架。各地实践中逐步形成的"三资三化"工作模式，已纳入多县政府工作报告，成为县级财政转型的标准操作路径。

本指引适用于县一级国有资源、资产、资金的清查、分类、转化与运营全流程。

二、核心概念界定

"三资"系国有资源、国有资产、国有资金的统称，区别于农村"三资"管理概念。

表：三资定义与范围

"三化"即资源资产化、资产证券化、资金杠杆化。

资源资产化：将未纳入账务管理的国有资源经确权、评估、入账，转化为可量化、可经营的国有资产。

资产证券化：将存量资产通过抵押融资、REITs、ABS等方式转化为可流通资本。

资金杠杆化：将闲置资金通过基金化、担保等方式撬动社会资本。

核心逻辑为"分散变集中、资源变资产、资产变资本"，三阶段递进，前序环节为后续环节的基础条件。

操作排序遵循四字原则：能用则用、不用则售、不售则租、能融则融。优先级为：具备运营条件的优先运营，无运营条件的考虑变现，不适合变现的通过租赁获取稳定现金流，具备融资条件的最大限度发挥杠杆效应。

三、操作流程

第一步：全域清查，建立台账

对县域范围内国有资源、资产、资金逐项清查登记，建立全口径台账。台账为后续分类处置和转化融资的基础条件，未经清查不得进入下一步。

第二步：分类制定处置方案

依据资产状态和属性，按以下分类标准分别确定处置方式。

表：四则四式操作分类

第三步：推动转化闭环

资源资产化后，依次推进资产到资本、资本到资金的转化。具体路径包括：运营提升资产价值、融资放大资产效能、收益反哺财政。资产确权和入账为起始环节，后续运营和融资为持续性工作。

四、典型模式介绍

各地在三资三化实践中形成了不同的操作路径。以下分别介绍三个代表性模式的做法与成效。

一是湖北模式。

湖北模式的核心特征是省级统筹、全域清查。鄂政办发〔2025〕12号文明确"6+5+2"全口径资产清查体系，将6类国有资源、5类国有资产、2类国有资金全部纳入统一管理框架。省级层面统一制定清查标准、分类规范和处置流程，县级按统一要求执行台账建立、确权登记和处置方案落实。在确权环节，省级设置绿色通道，协调自然资源、住建、国资等部门集中会商，解决历史遗留的权属问题。

清查完成后，全省域纳入清查的资产规模达21.5万亿元。依据资产属性分类推进转化：具备运营条件的直接投入运营产生收益，权属清晰且估值达标的通过抵押融资、资产证券化等方式转化为可流通资本。截至2025年底，全省盘活规模超5000亿元，资产证券化规模达1.3万亿元。省级统筹降低了县级单独推进的操作难度，省级政策设计能力和金融资源调配能力是这一模式有效运转的关键支撑。

二是九江模式。

九江模式的核心特征是项目驱动、分类盘活。不追求全域统一推进，而是选取具体的低效闲置资产，逐项制定盘活方案，形成完整的项目执行链条。

典型案例有三个。瑞昌市对长江沿岸28家小散码头整合为5个万吨级泊位，整合后统一运营权并升级码头功能，年吞吐量达4194万吨，年营收2.34亿元，属"不用则售"转向"能用则用"的典型案例。修水县将闲置工业园区改造为模具产业园，通过定制化厂房改造和产业链招商，已引入35家企业入驻，形成从设计到加工的完整产业链条。共青城市将闲置中俄商贸城改造为微短剧拍摄基地，实现商业资产向文创产业载体的转化。

三个项目分别涉及码头整合、园区改造和商业物业转型，路径不同但方法论一致：先评估资产的市场价值和潜在用途，再匹配运营方案，通过专业化运营提升产出效率。九江模式不需要全域铺开，可以从具体项目切入逐步积累经验，适用于有一定产业基础的地市及县区。

三是宁乡模式。

宁乡模式的核心特征是精细管理、台账先行。2025年全年累计盘活三资22.91亿元，其中资源类16.28亿元、资产类3.36亿元、资金类3.27亿元。

宁乡的做法是逐项清查、逐项建档、逐项处置。每项资产都建立包含权属状态、估值、使用状况、处置方式的信息档案，形成全口径台账后分类推进盘活。资源类以土地、矿产、水利等自然资源为重点，推进确权登记和评估入账，通过出让、租赁或抵押融资实现价值转化，规模达16.28亿元，占总量的71%。资产类以闲置房产、设备、停建工程为主，通过"能用则用""不用则售""不售则租"分类处置，规模3.36亿元。资金类以财政闲置资金和低效运转资金为对象，通过统筹调配、基金化运作和担保增信撬动社会资本，规模3.27亿元。

宁乡模式的关键在于台账先行和数据可追溯，每项资产的盘活路径和处置进度都有台账记录，解决了县域资产底数不清的基础性问题，适用于资产类型复杂但体量有限的县级单位。

五、关键风险与防控要点

一是确权风险。县域国有资产普遍存在历史遗留问题：土地手续不全、房产缺少产权证书、自然资源尚未完成确权登记、部分资产登记在已注销平台公司名下。权属不清的资产无法入账、无法融资。防控要求：清查阶段必须同步推进确权，协调自然资源、住建、国资等部门集中会商处置。湖北在省级统筹中设置确权绿色通道，可作为参照。

二是运营风险。资产盘活后缺乏运营能力，将导致闲置资产改造后长期空置，或租金收入无法覆盖维护成本。防控要求：资源转化为资产后，须配置运营主体并实现现金流覆盖。引入第三方专业运营机构、采用委托经营或特许经营模式，通常优于自主运营。

三是合规风险。同一资产不得重复质押融资，同一项目不得多头申报不同口径资金。防控要求：建立统一项目台账，对每项资产和资金的使用状态、申报情况、对应债务进行动态管理，避免因信息不对称产生合规问题。

六、操作检查清单

以下为县域三资三化工作启动前的核查事项：